國發〔2026〕16號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《實施就業優先戰略“十五五”規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院? ??

2026年6月11日 ???

（此件公開發布）

實施就業優先戰略“十五五”規劃

就業是最基本的民生，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會健康發展，事關國家長治久安。為深入實施就業優先戰略、促進高質量充分就業，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，制定本規劃。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，認真落實四中全會部署，完整準確全面貫徹新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，牢固樹立和踐行正確政績觀，全面貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，聚焦促進高質量充分就業目標，圍繞就業領域人力資源供需不匹配的主要矛盾，堅持投資于物和投資于人緊密結合，以推動高質量發展為基礎，以實施就業優先戰略為引領，以強化就業優先政策為抓手，以破解結構性就業矛盾為著力點，以深化就業體制機制改革為動力，以不發生規模性失業風險為底線，健全就業促進機制，構建就業友好型發展方式，加強人力資源開發利用，強化擇業和用人觀念引導，持續促進就業質的有效提升和量的合理增長，不斷增強廣大勞動者獲得感幸福感安全感，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供有力支撐。

“十五五”時期，就業保持總體穩定，高質量充分就業取得新進展。就業機會更加充分。城鎮就業穩定增長，失業水平有效控制，重點群體就業保持穩定，確保零就業家庭至少一人實現就業。就業環境更加公平。統一規范的人力資源市場體系進一步健全，促進勞動力、人才流動的體制機制更加完善，影響平等就業的不合理限制和就業歧視得到有效治理。就業結構更加優化。服務業吸納就業作用進一步發揮，城鎮就業占全部就業比重穩步提高，區域就業結構更趨合理，靈活就業、新就業形態健康發展。人崗匹配更加高效。現代化人力資源加快塑造，學科專業布局更加合理，職業技能培訓和就業公共服務更加精準高效，技能人才隊伍不斷壯大，人力資源服務擴能提質，勞動力供給與產業發展需求匹配度顯著提高。勞動關系更加和諧。勞動就業法規體系進一步健全，勞動用工更加規范，勞動報酬合理增長，社會保障制度不斷完善，勞動者權益保障水平持續提升。

二、強化宏觀調控就業優先導向

（一）牢固樹立就業優先目標。把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標，使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程。健全系統集成、協調聯動、數字賦能、管理科學、法治保障的就業工作體系，形成政府、企業、社會等多方重視就業、支持就業的良好氛圍。開展全國高質量充分就業示范地區和單位創建，建立高質量充分就業評價體系。

（二）增強宏觀政策就業協同性。把握好宏觀政策力度和節奏，根據經濟和就業形勢變化，強化逆周期和跨周期調節，支持穩定和擴大就業。加強財政、貨幣、產業、消費、投資、貿易、區域等政策與就業政策協調聯動、同向發力。落實落細就業優先政策，實施穩崗擴容提質行動，對吸納就業多的行業企業持續強化政策支持。加大投資于人力度，注重支持就業創業、技能培訓、勞動增收、社會保障。

（三）健全就業影響評估機制。做好宏觀政策取向一致性評估，慎重出臺對就業有明顯收縮效應的政策。強化重大政策、重大項目、重大生產力布局對就業影響的評估，將吸納就業情況作為投資項目建設的重要參考。加強事中事后監測評估，跟蹤監測分析用工變化、崗位增減、失業風險等情況，動態優化調整實施中的政策和項目。

（四）適應人工智能發展促進就業創業。深入實施“人工智能+”行動，推動形成更多人工智能應用場景創新、技術成果轉化等創業項目，探索人機協同的新型工作形態，強化人工智能的就業創造效應。推動人工智能賦能就業政策和就業服務。積極用好人工智能發展紅利，更好保障就業和改善民生。

三、加強產業和就業協同

（五）穩定勞動密集型行業就業規模。穩定傳統制造業就業基本盤，支持輕工、紡織等行業企業穩崗擴崗。支持外貿企業積極拓展新興市場，推動市場多元化和內外貿一體化，穩定外貿企業用工需求。高質量開展城市更新，大力發展智能建造、綠色建造，激發交通、水利、新型能源體系建設等領域重大工程項目用工潛能，挖掘建筑行業就業機會。

（六）擴大服務業就業容量。促進家政服務業提質擴容，健全城鄉養老和托育服務網絡，積極擴大相關領域就業規模。創新文旅體商融合服務模式，豐富高品質文化和旅游產品供給，開發更多文旅體育就業崗位。培育地方特色餐飲品牌和產業集群，拓展住宿餐飲行業就業空間。推動科技服務、現代物流、軟件和信息服務、供應鏈金融等生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，提高對技術技能人才的吸引力。

（七）挖掘新興領域吸納就業潛能。因地制宜發展新質生產力，培育壯大新興產業，著力打造一批新興支柱產業，布局建設未來產業，構建未來產業全鏈條培育體系，加快發展戰略性新興產業集群，培育發展新業態新模式，開發技術研發、工程應用等專業崗位，培養卓越工程師、行業領軍人才、跨界復合型人才，大力培育新職業新崗位。

（八）支持各類經營主體穩崗擴崗。發揮國有企業就業引領作用，深入開展擴崗增招專項行動，穩定國有企業招聘規模。發揮民營企業和中小企業對就業的重要作用，切實降低企業負擔，促進民營經濟高質量發展，持續優化各類經營主體公平競爭發展環境。落實各項穩崗擴崗政策，強化用工服務保障，引導各類主體更好履行社會責任。

（九）提升區域協調發展就業承載力。支持經濟大省挑大梁，加快形成一批服務融通、政策貫通、渠道暢通的就業集聚區和增長極，在穩就業擴就業方面發揮更大作用。支持中西部和東北地區積極承接產業轉移，支持革命老區、民族地區、邊疆地區等發展本地特色產業，支持資源枯竭城市發展接續替代產業，促進區域就業均衡發展。

四、加快塑造現代化人力資源

（十）提高教育供給與人才需求匹配度。建設國家人才供需對接大數據平臺，推動高等教育人才培養與經濟社會發展需要相適配。深入實施高等教育學科專業設置調整優化行動，加強戰略性新興產業和未來產業所需人才培養。推動高校學科專業設置與區域發展相匹配，打造特色優勢學科專業集群。完善招生、培養與就業聯動機制，將畢業生就業狀況作為辦學資源配置、教育質量評估、學科專業設置調整、招生計劃安排的重要依據。加快發展現代職業教育，建設一批辦學特色鮮明的高水平職業本科學校。

（十一）大規模開展職業技能培訓。以市場化培訓為主導、行業企業自主培訓為主體，以政府補貼性培訓為有益補充，以就業技能培訓、在崗轉崗培訓、創業能力培訓為主要形式，健全貫穿勞動者學習和職業生涯全過程的終身職業技能培訓制度。結合新質生產力培育、“一老一小”服務等需求，重點圍繞高校畢業生等青年、農民工、失業人員就業創業需要，組織實施大規模職業技能培訓。完善職業技能考核評價體系，全面推行“崗位需求+技能培訓+技能評價+就業服務”模式，推廣由鏈主企業牽頭的產教評技能生態鏈和項目制、訂單式等培訓模式。深入推進技能強企工作，指導企業按規定足額提取和使用職工教育經費。鼓勵企業開展新型學徒制培訓和技師培訓。統籌用好就業補助資金和失業保險基金等支持職業技能培訓，推進培訓補貼直達企業和參訓者。推動因地制宜建強公共實訓基地、產教融合實訓基地、高技能人才培訓基地、卓越工程師實踐基地、勞模工匠創新工作室和工匠學院。推進技能領域國際合作。

（十二）暢通技能人才職業發展通道。完善職業分類、職業標準和技能人才評價制度，構建國家資歷框架體系。制修訂國家職業標準，探索職業標準開發新模式。推動職業資格、職業技能等級與相應職稱、學歷雙向比照認定，推進“學歷證書+若干職業技能證書”制度實施。深入實施“新八級工”職業技能等級制度。指導企業將職業技能等級作為工資分配的重要參考。健全全方位職業技能競賽體系，辦好世界技能大賽。

五、拓展高校畢業生等青年就業成才渠道

（十三）全力促進高校畢業生就業。健全高校畢業生政策激勵、服務保障、困難兜底、權益維護等全鏈條就業支持體系，形成市場政府結合、校內校外銜接、就業創業協同的工作機制。多渠道開發高校畢業生就業崗位，挖掘行業龍頭企業、專精特新中小企業吸納就業潛能。推動機關事業單位、國有企業統籌空崗資源，穩定高校畢業生招收規模。鼓勵東部地區更多吸納高校畢業生就業，支持高校畢業生到中西部和東北地區就業創業。完善國家大學生就業服務平臺，健全人力資源需求發布機制，引導和支持高校畢業生到急需緊缺領域就業。推進就業公共服務進校園，依托現有資源布局高校就業公共服務站點。強化離校未就業畢業生、困難畢業生專項幫扶。實施“宏志助航計劃”。

（十四）切實做好青年群體就業工作。健全促進青年就業政策措施，為青年就業成長、建功立業創造良好條件。實施百萬青年就業技能提升行動，圍繞先進制造業、現代服務業以及新職業開發針對性培訓項目。實施百萬就業見習崗位開發計劃，加力募集科技類、技術類、管理類見習崗位。開展青年求職能力實訓，開發職業體驗崗位，組織離校未就業畢業生、登記失業青年進行跟崗鍛煉。實施青年就業啟航計劃，強化登記失業青年就業服務。發揮青年就業驛站作用，為異地求職青年提供政策咨詢、崗位對接、求職指導等一站式就業服務。

（十五）強化擇業和用人觀念引導。推動設立生涯教育與就業指導學科專業，將就業教育融入高校人才培養全過程。開展“最美高校畢業生”宣傳選樹活動，引導高校畢業生等青年樹立正確擇業觀、就業觀，營造“職業無貴賤，勞動受尊重”、“三百六十行，行行出狀元”、“基層就業，同樣出彩”等良好輿論氛圍和包容社會環境。鼓勵企業為高校畢業生等青年提供更多實踐鍛煉機會，加大對新入職人員的培養培訓力度，實現企業與青年共發展、共成長。

六、加大對農民工、退役軍人等重點群體就業支持力度

（十六）穩定和擴大農民工就業。統籌城鄉就業政策體系，強化勞務輸入地和輸出地協同，促進勞動力在城鄉間雙向流動、平等就業、合理配置。鞏固東西部勞務協作關系，培育特色勞務品牌，完善外出務工服務體系。科學有序推進農業轉移人口市民化，推行常住地提供基本公共服務。因地制宜發展各具特色的縣域經濟，壯大鄉村特色產業和縣域富民產業，吸納更多農村勞動力就地就近就業。加力實施以工代賑，擴大項目覆蓋范圍、建設領域和勞務報酬發放規模，廣泛吸納農村勞動力等重點群體參加工程建設。建立常態化防止返貧致貧就業幫扶機制，持續做好防止返貧致貧對象、需要繼續幫扶的原脫貧人口就業幫扶，統籌用好鄉村公益性崗位，確保不發生因失業導致規模性返貧致貧。

（十七）加強退役軍人就業支持保障。做好轉業軍官和安排工作退役士兵接收安置，嚴格落實崗位提供、編制保障等政策。落實企業吸納退役軍人就業優惠政策，鼓勵新經濟組織、新社會組織等吸納退役軍人就業。完善退役軍人跨省異地培訓制度。強化退役軍人就業服務跟蹤監測和創業互助。支持退役軍人在基層治理、鄉村振興等領域發揮優勢特長和返鄉入鄉創業。全面落實促進優秀退役軍人到中小學任教的支持政策。

（十八）強化就業困難人員、登記失業人員等群體就業幫扶。完善困難人員就業援助制度，健全及時發現、優先服務、精準幫扶、動態管理工作機制。落實就業援助政策，統籌用好公益性崗位，確保零就業家庭動態清零。推行登記失業人員就業幫扶“一件事”，實現失業登記、失業保險待遇申領、就業服務等聯動辦理、集成服務。創造適合老年人的多樣化、個性化就業崗位，落實超齡勞動者基本權益保障暫行規定。

七、推動靈活就業、新就業形態健康發展

（十九）拓寬靈活就業、新就業形態發展渠道。推動平臺經濟創新和健康發展，推動即時配送、網約出行、網絡貨運、直播電商、線上生活服務等行業發展，催生更多新就業形態就業機會。支持多渠道靈活就業，引導非全日制就業規范有序健康發展。鼓勵個體經營發展，加強分型分類精準幫扶，支持培育一批特色鮮明、誠信經營、發展潛力大的個體工商戶。

（二十）強化靈活就業、新就業形態勞動者公共服務。做好靈活就業、新就業形態勞動者就業公共服務，促進基本公共服務均等化水平明顯提升。規范零工市場建設，引導市場化互聯網零工平臺規范發展。全面推進友好場景建設，發揮黨群服務中心、工會驛站、青年之家、婦女之家、司機之家等作用，推動解決靈活就業、新就業形態勞動者住宿、餐食、停車、道路通行等問題。

（二十一）維護靈活就業、新就業形態勞動者合法權益。健全靈活就業、新就業形態勞動者權益保障制度。建立健全職業傷害保障制度。推動平臺企業公平制定勞動規則、依法合規用工。督促平臺企業規范算法、提高透明度，保障新就業形態勞動者對算法規則的知情權、參與權、選擇權；督促平臺企業及其用工合作企業及時足額支付勞動報酬；督促網絡貨運平臺企業及時結算運費。加強新就業形態勞動糾紛一站式調解，推動企業廣泛設立勞動爭議調解委員會。

八、完善就業創業服務體系

（二十二）健全精準高效的就業公共服務體系。打造覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的全方位就業公共服務體系。全面推行就業公共服務國家標準，支持制定與國家標準有效銜接的地方和行業標準，推廣使用全國統一的就業公共服務標識。指導制定省級統一的就業公共服務清單，鼓勵市縣增加特色創新服務事項。對照鄉鎮（街道）履行職責事項清單，全面落實就業公共服務事項。組織動員各類人民團體、群眾團體參與提供就業公共服務。完善全國就業信息資源庫，建設“中國就業”公共服務平臺。加快流動人員檔案服務數智化。高效辦成員工錄用“一件事”。

（二十三）完善創業服務體系。強化創業培訓、創業服務、創業孵化、創業活動聯動支持，落實擔保貸款等政策。實施創業模式引領行動，分類推進“科技成果+創業”、“產業發展+創業”、“職業技能+創業”、“民生需求+創業”。實施創業孵化載體提升計劃，充分依托現有資源，打造高質量創業孵化基地、新興產業創業園區、特色創業孵化街區、“家門口”創業陪跑空間。推動各類創業孵化資源集成服務，推行重點項目跟蹤扶持孵化模式。引導鼓勵外出人才返鄉、城市人才下鄉創業。舉辦“創贏未來”等創業賽事和創業資源對接活動。推廣高效辦成個人創業“一件事”。

（二十四）促進人力資源服務優質高效發展。加快構建專業化、數字化、法治化、國際化人力資源服務體系，合理布局專業性、行業性人力資源市場等載體，深化人力資源服務業促就業行動。推進人力資源服務業與制造業融合發展，實施康養托育等領域人力資源服務支撐計劃，發展面向鄉村振興的現代農業人力資源服務。實施西部和東北地區人力資源市場建設援助計劃。建好用好人力資源領域國家人工智能應用中試基地，加快人工智能賦能人力資源服務。完善人才流動公共服務，編制發布重點區域、重點領域人才需求目錄。開展“一帶一路”人力資源服務行動。持續完善人力資源市場管理制度、網絡招聘監管政策，研究制定人力資源市場嚴重失信主體名單管理辦法。

九、加強勞動者就業權益保障

（二十五）保障平等就業權利。深化勞動力要素市場化配置改革，暢通勞動力和人才社會性流動渠道，逐步打破戶籍、社保、職稱、檔案等方面制度性障礙，有效破除就業歧視和不合理限制。指導各類用人單位根據崗位需要合理設置招聘條件。保障婦女合法就業權益，構建生育友好的就業環境。加強殘疾人就業幫扶，落實好按比例就業、輔助性就業、自主創業、靈活就業等舉措。

（二十六）完善工資收入分配制度。完善勞動者工資決定、合理增長、支付保障機制，推行工資集體協商制度，加強企業工資分配宏觀指導。健全最低工資標準調整機制。完善工資指導線制度。加快構建技能導向的薪酬分配制度，促進多勞者多得、技高者多得、創新者多得。

（二十七）完善勞動標準體系和勞動關系協商協調機制。完善帶薪年休假制度，督促企業依法落實工作時間、休息休假等規定。健全協調勞動關系三方機制，構建和諧勞動關系。全面落實勞動合同制度，鞏固勞動合同簽訂覆蓋率和履約質量。完善集體協商制度，推動企業與職工建立健全常態化溝通協商機制。積極發揮工會作用，深化產業工人隊伍建設改革。完善勞動人事爭議多元處理機制，推廣使用“互聯網+調解”服務平臺。

（二十八）健全社會保障體系。加快發展多層次、多支柱養老保險體系，擴大企業年金覆蓋范圍，穩妥實施個人養老金制度。持續提高職工基本醫療保險參保人數占比。推動失業保險、工傷保險向職業勞動者廣覆蓋，合理確定失業保險金標準。提高靈活就業人員、農民工、新就業形態人員參保率。完善社保關系轉移接續政策，優化全國統一的社保公共服務平臺和經辦管理服務，推廣“智慧社保”服務。

（二十九）加強勞動保障監察執法。依法依規立案查處勞動保障違法行為，持續開展清理整頓人力資源市場秩序專項行動。加大欠薪整治力度，完善治理欠薪長效機制，推廣勞資專管員職業化等治理舉措，發揮各項治理欠薪政策工具綜合效能。加強智慧監管，推動勞動用工信用體系建設。健全勞動保障監察體制機制，加強隊伍專業化、規范化建設。

十、強化就業監測預警和風險應對

（三十）強化就業失業統計監測。升級完善橫向貫通、縱向聯動的就業失業監測網絡，加強部門數據共享和地區工作聯動，動態監測就業增長、就業環境、就業結構、勞動關系、市場供求狀況。完善高質量充分就業統計體系，加強靈活就業、新就業形態勞動者統計分析。

（三十一）提升就業形勢科學研判分析能力。開展常態化就業形勢分析，定期圍繞國內外就業領域重大問題、熱點難點開展會商研判，深入開展積極應對人口老齡化、外部環境變化、人工智能對就業影響等研究。提升就業風險監測預警能力，建立重點地區、重點行業企業、重點群體、重點時段就業監測和風險預警體系。

（三十二）加強就業風險應對處置。完善政策儲備和風險應對預案，有條件的地方可設立就業風險儲備金，有效發揮失業保險保生活、防失業、促就業功能。完善人工智能應用就業風險預警處置體系，加強相關勞動關系風險聯合應對。

十一、組織保障

堅持把黨的領導貫徹到實施就業優先戰略、促進高質量充分就業的全過程各方面。充分發揮就業促進和勞動保護協調機制作用，加強統籌謀劃，增強工作合力。各地區、各部門要把就業當作民生頭等大事，注重系統施策，結合實際抓好本規劃任務落實。國家發展改革委、人力資源社會保障部要強化對規劃實施情況的動態監測和評估，協調解決重大問題，根據實際情況研究優化任務舉措。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。